2004年7月16日，国务院出台《关于投资体制改革的决定》，《决定》指出：

加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。

推行代建制一是为了个人防范风险，二是可以减少腐败。

我们知道，建设工程领域腐败问题相对严重，而且比较高发。在这种情况之下，减少政府参与工程管理，直接由代建公司进行，政府只在选择公司时进行招标，可以直接减少政府与工程项目的建设类承包人之间的接触，减少腐败问题的发生。

但委托代建存在一个问题——很多时候代建单位都是专门成立一个项目公司，来代政府管理项目建设，但它并没有能力承担发包人责任。如果政府不给它就是付款，它就没有钱支付给承包人的施工单位。

所以在这种情况下，施工单位把政府和代建单位列为共同被告，加入到诉讼当中来了。那么，政府作为委托人，要不要承担责任？

首先，目前司法实践对于委托代建合同的性质认识不一。

最高院认为，委托代建合同应当认定为委托合同。在这种情况下，按照代理的规定，相对方有选择权——施工单位在签订施工合同时知道是委托代建的，由委托人直接承担责任；不知道是委托代建的，既可以选择委托人也可以选择受托人承担责任。

本案中，最高院认为施工单位在签约时就知道存在委托代建，所以适用的是《合同法》第402条，由委托人直接承担责任。